节约型社会给自然资源行政许可提出了一个核心的问题, 就是审批的逻辑必须从满足开发需求转向约束总量、提升效率、守住生态底线。现行的制度以《行政许可法》《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》为骨架, 覆盖了用地许可、采矿许可、取水许可、林木采伐许可、海域使用许可等全链条过程。
不过在实际的审批标准里面, “节约优先”这种刚性的约束还是显得不够充分。这句话会从制度框架这个层面, 还会从节约型要求这个层面, 也会从改革机制这个层面来进行拆解。
现行制度框架与审批逻辑
自然资源行政许可是遵循分级审批原则的, 同时也是遵循依法设定原则的, 它还是遵循限时办结原则的。核心的许可类型包括:
关于建设用地的审批工作, 这当中包括了农用地转为建设用地以及土地征收这两种情况, 其审批权限是在省级以上的地方政府或者在国务院那里进行审批的。
由自然资源主管部门依照《矿产资源法》这个法律的规定, 来负责实施采矿权出让以及探矿权出让这项工作。
取水许可是要按照《水法》第四十八条的规定来办的。这个规定明确了要根据流域的水量分配方案来进行核定。
林木采伐许可证是根据《森林法》第五十六条的规定办理的, 其中年采伐限额管控是一个重要的依据。
关于海域使用进行审批的事情,依据的是《海域使用法》的第二十一条。
现在的审批工作主要是看重合法性的审查节约型社会视野下自然资源行政许可制度研究, 但是对资源利用效率的情况, 还有全生命周期内节约情况的审查, 所占的权重是比较低的。
节约型社会提出的三项制度刚性要求
1. 总量硬约束前置这一要求得放在前面, 许可总量的数值绝对不能超过国土空间规划确定的资源承载力上限, 在生态红线里面的区域原则上禁止新增开发类许可。
2. 效率指标入审: 在采矿许可里, 还有用地许可里。要把单位产出资源的消耗强度。把回收率。把复垦率。这些量化的指标都嵌进去。如果没达到标准的话。就不给准予许可证。或者就是附带条件地给予许可。
3. 全周期动态监管: 许可这件事, 它不再是一次性的交易了。必须要建立在使用过程中的节约评估机制和退出机制。如果存在违规超量开采的情况, 或者是低效用地的问题,那么就会触发许可变更或者是吊销的后果。
关键改革机制与落地路径
许可条件节约化改造: 在法定许可条件当中节约型社会视野下自然资源行政许可制度研究, 增加所谓“资源节约方案”这一项内容。要把这一项内容认定为必备申报材料中的组成部分。接着, 让技术评审委员会来进行量化审核工作。
差别化审批的含义是, 针对那些致力于循环利用、以及能够节省成本并且提高效益的项目, 相关部门会开辟一条专门用来办理审批的绿色通道, 也就是让审批速度变快或者流程更简单；反过来讲, 对于那些消耗能量特别高、或者用水量特别大的项目, 就需要提升审批的级别, 通常意味着需要更高一级的管理部门来进行审核和批准。
信用联动, 就是把资源使用效率这件事儿, 放到市场主体的信用档案里头去给记上一笔, 那些资源利用效率低下的企业, 在接下来去申请各种许可手续的时候, 会被严格地去审查和处理。
数字监管: 这个工作要靠着自然资源的, 就是大家常说的“一张图”, 还要加上物联网的这些监测手段。这么做出来的目的呢, 是为了能够把许可的那个量, 还有实际去开采、还有实际去使用的那个量, 放在一起进行实时的比对。如果比来比去发现偏差太大了, 超过了那种规定的界限, 系统就会自动发出警戒和提示。
当前难点与应对
最大的难点就在于现有的许可情况和节约标准之间怎么接上茬这个事儿, 因为已经发出去的采矿权还有取水许可里头还没有绑定效率指标, 所以只能靠改变许可并规定在期限内达标的办法来逐步全部覆盖掉这种情况；其次是跨部门把数据打通这个问题, 自然资源、水利、林业、生态环境这四个部门的许可信息到现在还没有完全共享在一起。
这个应对路径是依托在2024年印发的关于自然资源统一确权登记与全生命周期管理的实施方案, 来推进工作, 目的是要在2027年之前把许可数据库和监测平台两边的联系打通, 让实现互联互通。
在节约型社会这个大背景下面, 自然资源行政许可制度的演进方向现在已经是弄得非常清楚了, 它不再是从前那种只考虑能不能批得下去的状况, 而是转变成了一种能够管得住的严格状态。同时, 那个关于节约的各项指标, 也从一个仅仅是建议大家去做的倡导性条款, 被改变成了许可生效和继续存在都必须遵守的刚性要求。
