建设节约型社会的核心要点在于把节约放在优先位置, 把保护放在优先位置, 并且以自然恢复作为主要方式, 这就意味着在自然资源行政许可方面, 需要从以前的以开发为导向, 转变为以节约集约为导向, 关于《节约能源法》在二零一八年进行了修订, 《循环经济促进法》也在二零一八年进行了修订, 还有《行政许可法》的相关配套规定，已经明确把资源节约和生态环境保护纳入了行政许可的前置条件之中。
当前制度研究的中心命题是, 自然资源行政许可制度必须在审批标准这个环节嵌入节约型社会的刚性约束, 同时要把节约型社会的刚性约束嵌入到许可条件这个环节里去, 另外还要把这刚性的约束嵌进事后监管的环节里。
当前制度存在的四个核心短板
一是许可标准偏向于把重点放在开发上, 而轻视了节约。现行的相关法律, 包括矿产资源法以及海域使用管理法等等在内的许可条件, 主要看重的是资源的储量和开采的规模。对于单位产出的资源消耗率、循环利用率这些关于节约的指标, 是缺乏刚性约束的。在审批的过程中, 能够开发的权重比是否节约的权重要大得多。
第二个方面是, 审批过程非常碎片化, 缺乏对全生命周期的统一筹划和安排。土地、矿产、水、林草、海洋等等这些许可, 分别由不同的部门进行管理。不同资源类型之间的节约协同做得不够好。在同一个区域里, 多个类别的资源许可各自按照自己的规则行事, 很难形成一个针对节约和集约利用的整体约束力。
第三个方面是事后的监督管理比较弱。也就是在许可决定做出来的时候以后, 对于资源利用效率的这种动态监测, 还有那个退出机制是不健全的。所以, “重审批、轻监管”这种问题是非常突出的。有一部分持有证件的主体会长期低效地利用资源。但是这种行为不会触发任何许可变更的程序, 也不会触发吊销程序的。
第四点是说, 在许可程序里头, 公众参与还有生态补偿这个机制都给弄丢了, 导致那些跟资源节约有利害关系的方面, 找不着地儿去说清楚自家的看法。
改革优化的四个方向
把节约集约的指标写进许可的法定的条件里面去。在矿业权出让的这些环节, 还有建设用地审批这些环节之中, 要增设单位GDP资源消耗的上限, 要增设废弃资源综合利用率的下限之类的量化指标, 以此来使得节约这个概念, 变成是许可的一个硬性的门槛, 而不是说只是一个软性的倡导而已。
为了建立起那个跨越不同资源类型之间能够协同进行审批的机制, 我们就得把那个以自然资源统一确权登记为基础的事情给做扎实了。接着就应当去推行那个所谓的多评合一的模式。
在这个区域的大层面之上, 要去统筹考虑那些像水资源承载力或者是矿产可采年限还有土地节约利用等等一系列的约束条件。这么做的原因呢, 就是为了要避免出现单单一的那个审批流程导致出现那种区域性资源浪费的状况。
先构建起那种在整个许可往后所有的时间段里都要进行监督管理的体系, 然后依靠国土空间基础信息平台这个工具, 针对资源利用这个效率这个事情来实施每年一遍的动态监测, 要是遇到那些连续两年时间都低于节约标准的持证主体, 就按照法律规定去启动对许可范围进行缩减或者是直接把许可证吊销的这个程序, 以此形成包含审批环节、监测环节还有退出环节的闭环结构。
进一步完善公众参与环节和生态补偿环节之间的衔接工作, 比如在许可证的公示以及听证的这一整个过程里面把资源节省下来对于环境影响的这一种评估给安排进去, 把生态补偿费用的那个标准给明确好, 让它成为发放许可证书的一个附加的要求, 并且让办理这个许可事项的机关在发放证书的那个同时把这个费用给核算清楚。
制度衔接与法律保障
前面提到的那些改革措施, 需要用《行政许可法》的修订情况和《自然资源法》作为上级法律来提供支撑, 同时要一起对《矿产资源法》、《土地管理法》和《水法》这些单独的法律法规里面的许可条款进行修订, 由此形成从节约型社会的目标到许可的条件再到监管退出这样一个完整的制度链条, 各个层级的许可机关都应当配套制定出关于节约指标的细小实行规则, 以此保证标准是可以被量化的, 也是可以被人去监测的, 更是可以被追究责任的。
那个要节约的社会, 它对自然资源的行政许可能约束的那个本质的东西, 它不是一个叫做“限制审批”的事情, 它是一个叫做“提高标准”的事情。
就是把每一块那块自然资源的开发许可, 都给固定在一个关于节约和集约利用的那些可以量出来的一个红色的界限上面去。这样一来, 就让这个许可的制度, 真正地去变成那个能够让资源能够可持续地使用下去的一个像是闸门一样的那些东西来作为制度保障。
