节约型社会这一要求, 它是让自然资源行政许可制度要从现在的这种数量审批的状态, 去变成一个总量约束加上效率导向的新状态, 这是必须完成的一个转变过程。
在现行的《行政许可法》的整体框架之下, 针对矿产、水、土地、森林这些方面的许可制度, 需要做出一整套系统性的重新构建工作, 这个重新构建的过程需要从准入门槛这一维度出发, 同时还需要覆盖全周期管理的维度, 并且不能忽略退出机制这一个维度的考量, 其核心背后的基本逻辑, 就是要明确地把那些资源节约的量化指标直接嵌入到许可运作的每一个具体环节当中去。
现行制度框架
自然资源行政许可是根据《行政许可法》（2019年修订）第12条第（二）项来设置的, 它属于公共资源配置类的许可。主要依据的法律法规以及其中的核心条款包括以下几点内容。
关于矿产资源方面, 按照《矿产资源法》第3条里的规定来看的话, 如果要对矿产资源实施探矿或者是采矿的话, 那么就必须要去申请登记, 并且还要领取许可证才行。
关于水资源方面, 根据《水法》的第48条规定来说, 如果是直接从江河里面去取水, 或者是从湖泊里面去取水, 又或者是从地下进行取水的话, 那么是必须得要取得那个取水许可证的。
关于土地这个问题, 根据《土地管理法》的第44条以及第45条的规定, 如果要进行农用地转用, 或者是要实施土地征收行为的话, 那么这一切都是需要经过国务院来批准的, 或者是需要经过省级政府来进行批准的。
关于森林方面, 可以提到《森林法》在2019年进行修订后的版本里第56条的内容规定, 就是要采伐林木的话, 必须先申请采伐许可证。
海域这一事项, 依据《海域使用管理法》的第十六条规定, 如果想要对海域进行使用的话, 是必须要去取得那个海域使用权证书的。
审批的主体是县级以上自然资源主管部门。许可类型方面, 主要的是普通许可和核准。
节约型社会对许可制度的核心要求
把建设节约型社会的这个战略想法, 头一回写进2005年的“十一五”规划纲要里头。后来到了2007年, 在党的十七大会议上, 这个战略就被正式当作目标确立下来了。关于自然资源许可制度, 它最核心的那些要求和规定包括:
1. 实行总量的约束, 对于许可审批这个事情, 必须要和耕地红线挂钩, 必须要和水资源的三条控制线挂钩, 必须要和碳排放的总量指标挂钩, 如果突破了区域的总量, 那么就不给予许可了。
2. 在效率导向这个方面, 把单位产品的资源消耗量这些东西, 还有综合利用率之类的量化指标, 都放进许可法定条件里面去。
3. 全周期管理, 这是要从那种用一份许可证就决定了一辈子状况的模式, 转变到一个包括拿到许可证、进行中期评估、在许可证到期时重新审查以及最终退出的一系列环节所构成的闭环之中。
4. 要先做前置的环境影响评价, 按照二零一八年修正后的环境影响评价法的第二十五条规定, 如果环境影响评价没有通过的话, 作出许可决定的相关机关就不可以得出许可的决定。
现存主要问题
1. 现在的准入标准有一个很单一的情况, 就是说目前的审查工作主要是盯着两个方面, 一个是看主体的资质符不符合要求, 另一个是看提交上来的申报材料全不全, 但是在这中间却缺少对资源节约效率进行量化考核的硬性指标, 这就导致了一些在资源使用上效率很低、消耗量又很大的主体, 依然还有机会获得那个相关证书。
2. 期限和退出机制都不存在, 我们拿采矿权当个例子来说, 依据《矿产资源法实施细则》第12条的规定, 期限最长就是20年, 可是到快要满期的时候, 能不能继续延续下去这个条件写得非常模糊, 这就导致资源被长期低效占用这一情况一直存在。
3. 出现了多要素体系彼此分离和割裂这样的情况。水和土还有矿产以及森林和海域等, 它们分别属于不同的单行法律去管理。这就导致了缺乏统一的关于节约性的评估标准。同时呢, 也缺协同审批的机制。
4. 事后监管这一块儿是比较薄弱的, 许可批下来之后, 年度核查和动态巡查的执行率并不高, 也就是说重审批、轻监管这个问题在很多地方依然还比较突出。
5. 公众的参与情况并不充分。在许可听证这一步骤中, 根据法律规定的情况, 其实用的范围比较小。因此, 住在附近的社区群体, 他们想要节约资源的那些想法和请求, 很难找到真正能说得上去的地方去表达出来。
改革路径
1. 把许可的条件做了修改和补充, 具体来说, 在《矿产资源法》（2024年修订）这个文件里, 已经把“资源综合利用方案”放到了采矿权许可的法定必要条件里面了，那么在水领域、土领域, 还有林领域这几个方面, 也应当跟着一起走这一步, 要把那些有关节约的指标给明确化到法律的规定里去。
2. 要建立一种叫做“总量和效率的双重控制机制”, 这个做法是把获得的许可配额, 跟流域里面水资源的承载能力, 还有区域里面保留耕地的数量, 以及碳排放的预算情况, 进行动态的直接关联在一起, 并且实行每年调整一次的方法。
3. 统一审批平台, 它是依靠全国自然资源确权登记信息这个统一的平台来进行操作的, 它的目的是要推动多种要素的许可事项, 实现在一个窗口进行受理, 并且同时进行审批的方式, 这样做是为了降低那些因为制度原因而产生的各种交易成本。
4. 关于强化退出和降低数量的机制部分的情况, 具体的做法是设定一个最低的资源的利用率的作为不可逾越的红线, 如果连续的两个年度都未达到这个规定标准的话, 那么就必须要去触发那个强制性的降低数量或者完全退出的相关的程序。
5. 通过完善相关的程序保障工作, 将许可听证的适用范围进一步扩大, 并且把环境影响评价结果的公示环节以及社区协商环节都纳入到法定的前置程序中, 以此方式来保障公众的实质参与。
前面讲的那个各种改动的做法, 它是拿《行政许可法》这个放在最顶上的法律依据来统一的, 各个单独的法在修改的时候, 必须要把制度之间的衔接关系弄好, 还要保持逻辑上的一致性。
